Избирательная комиссия

В пределах своей компетенции избирательные комиссии независимы от государственных органов и органов местного самоуправления. Акты избирательных комиссий, в пределах их компетенции, обязательны для исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц. Организации, должностные лица, средства массовой информации обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности: предоставлять помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование; отвечать на обращения избирательных комиссий; предоставлять возможность публикации информационных материалов избирательных комиссий.

Избирательная комиссия имеет право приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на две трети от установленного состава. На первом заседании избирательной комиссии из числа ее членов тайным голосованием избираются председатель, его заместитель и секретарь комиссии. Заседания избирательной комиссии созываются председателем комиссии, а также по требованию не менее трети членов с правом решающего голоса. Заседание комиссии правомочно, если в нем приняло участие большинство членов. Заседание Центральной избирательной комиссии, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации правомочно при наличии не менее двух третей членов. Решения об избрании руководящих органов, по вопросам финансового обеспечения подготовки и проведения выборов, о регистрации кандидатов, об отмене регистрации кандидатов, о результатах выборов, о признании выборов несостоявшимися или недействительными, о проведении повторных выборов принимаются большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Другие решения принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов. При принятии решения в случае равного числа голосов «за» и «против» голос председателя комиссии является решающим. Члены комиссии, не согласные с решением, могут письменно высказать особое мнение. Работники аппаратов Центральной избирательной комиссии и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации считаются государственными служащими.

На протяжении XX и XXI века во многих государствах сформировалась ситуация, в которой система избирательных органов, в том числе — и избирательные комиссии, независима от остальных систем государственных органов:

При этом в некоторых странах избирательные комиссии могут формироваться из представителей судебной власти. В Польше избирательные комиссии общенационального и воеводского уровня создаются из членов судов этого уровня, а участковые комиссии — из избирателей, живущих на этом участке, как правило — членов партий, соревнующихся на выборах. Схожая система действует в Хорватии.

Детали избирательной системы, касающиеся избирательных органов, разнятся от страны к стране.

В Австралии независимая от всех остальных органов власти Австралийская избирательная комиссия формируется всего из трех членов, однако аппарат ее насчитывает 730 человек. Члены аппарата входят в местные представительства Австралийской избирательной комиссии, существующие в каждом избирательном округе и состоящие также из трех человек. Во время выборов для проведения голосования Комиссия нанимает дополнительных сотрудников.

В Америке на общегосударственном уровне работает Федеральная избирательная комиссия. Кандидатуры по ее членам вносит президент, а утверждает их Сенат. На местах организация выборов возложена на избирательные советы, а непосредственно участковые комиссии формируются из временных организаторов выборов, часто добровольцев.

В Германии система избирательных органов тесно связана с исполнительной властью. Так, Федеральный руководитель выборов, он же — председатель Федеральной избирательной комиссии (ФИК), получает свой пост от министра внутренних дел, а сам, в свою очередь, назначает членов ФИК. Земельные руководители выборов — это, как правило, начальники отделов государственного права земельных министерств внутренних дел, окружные руководители — главы администрации округов, а земельные, окружные и участковые избирательные комиссии чаще всего состоят из чиновников. Однако при этом члены избирательных комиссий одновременно представляют политические партии, причем в той пропорции, в какой распределились голоса за эти партии на предыдущих выборах.

Во Франции постоянных избирательных органов нет. За организацию выборов отвечает министерство внутренних дел, которое получает информацию о поданных голосах напрямую от участковых комиссий и соответственно определяет результаты (кроме парламентских и президентских выборов). За голосование на участке отвечает участковая комиссия, чаще всего состоящая из должностных лиц коммуны. Специальные комиссии по контролю за голосованием на уровне коммун наблюдают за соблюдением законности. Создаются также Комиссия по предвыборной агитации, Национальная счетная комиссия по предвыборным расходам и финансированию политических партий, Высший совет по электронным средствам массовой информации.

Вплоть до 1905 года, когда была избрана Первая государственная дума, в России не существало специальных избирательных органов, а выборы проводились по бо́льшей части в сфере местного самоуправления.

В 1905 году манифестом Николая II от 6 августа в России был создан парламент — Государственная дума. Согласно «Положению о выборах в Государственную Думу» от 3 июня 1907 года, обязанности по организации этих выборов на общегосударственном уровне лежали на отделе Особого делопроизводства департамента полиции, входившего в Министерство внутренних дел, а на местах ответственность несла администрация, то есть губернаторы, градоначальники, земские начальники и полиция. В «Положении...» впервые используется термин «избирательная комиссия»: в городах для проведения голосования «образуются в каждом избирательном участке избирательные комиссии в составе председателя и двух членов, приглашаемые городским головою или лицом, его заменяющим, из числа лиц, имеющих право на участие в выборах»; в их обязанности входил подсчет голосов, определение и обнародование результатов выборов. Соблюдение законности контролировали «губернские и уездные по делам о выборах комиссии».

После Февральской революции 1917 года Временное правительство заявило о подготовке к выборам в Учредительное собрание. В июле 1917 года была принята первая часть Положения о выборах в Учредительное собрание, согласно которой общую техническую подготовку осуществляло Министерство внутренних дел, а процесс голосования должны были организовать все те же комиссии по делам о выборах в Учредительное собрание и участковые избирательные комиссии, однако члены их временно избирались местными общественными организациями, получившими разрешение на то Временного правительства, а не органами местного самоуправления, как это предполагалось сделать в будущем.

В октябре 1917 года при Временном правительстве было создано новое государственное учреждение — временная Всероссийская по делам о выборах в Учредительное собрание комиссия, которая, помимо технической подготовки к выборам, еще и разрабатывала соответствующие законодательные акты, то есть реализовала право законодательной инициативы. Председатель назначался Временным правительством, кандидатуры остальных членов комиссии предлагал орган, создавший ранее «Положение о выборах...», а утверждало их тоже Временное правительство. При формировании окружных, столичных, уездных и городских участковых комиссий использовался имущественный ценз и учитывалось юридическое образование кандидата.

Октябрьская революция 1917 года привела к образованию нового государства. По Конституции РСФСР 1918 года практически вся власть в стране была выборной: избирался не только Всероссийский съезд Советов, но и сельские, городские, волостные, уездные, районные, губернские Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Однако сам процесс выборов не был описан в законодательстве. На практике они проводились исходя из разовых декретов Всероссийского центрального исполнительного комитета и распоряжений местных Советов, но под строгим контролем НКВД, следившего в том числе и за социальным составом комиссии. Единой системы избирательных комиссий не существовало: члены избирательных комиссий губерний, городов, сел и волостей назначались соответствующими исполкомами, а зачастую функции комиссий выполняли уполномоченные по выборам.

В 1925 году правительство закрепило единую систему избирательных комиссий и определило порядок их формирования. Выстраивалась вертикаль: сельские — волостные (районные) — уездные (окружные) — губернские (районные) и городские избирательные комиссии. Состав их определяли органы государственной власти соответствующего уровня, при этом в комиссию обязательно должны были войти представители общественных рабочих и крестьянских организаций (принцип паритетности). Работа в комиссии не оплачивалась. Избирательные комиссии также не имели своего аппарата, а пользовались возможностями сформировавшего их органа власти. Они подчинялись вышестоящим комиссиям (принцип централизации) и несли ответственность за нарушение избирательных прав граждан (принцип ответственности). В этом же году при Центральных исполнительных комитетах всех союзных республик, в том числе и РСФСР, были созданы Центральные избирательные комиссии (ЦИК), состоявшие из членов Центральных исполнительных комитетов, рабочих, крестьян и представителей национальных меньшинств. Получившаяся система оказалась первым прообразом современной системы избирательных комиссий России. В 1930 году над всеми избирательными комиссиями Советского Союза встала ЦИК СССР, которая была распущена в 1936 году.

В новой Конституции СССР 1936 года регулировалась система избирательных комиссий: они создавались из представителей общественных организаций, трудовых коллективов и собраний военнослужащих по воинским частям, однако ни одна комиссия не работала на постоянной основе. Формально избирательная комиссия подчинялась только вышестоящим комиссиям, но на практике члены комиссии зависели от партийных и исполнительных органов, отвечавших за ее формирование и имеющих возможность отозвать любого члена. Кроме того, у комиссий так и не возникло своих аппаратов.

В 1938 году несколько изменился порядок формирования комиссий: состав Центральной избирательной комиссии по выборам в Верховный Совет РСФСР утверждался Президиумом Верховного Совета СССР, а состав окружных комиссий — Президиумами Верховных Советов АССР, Советами депутатов трудящихся краев, областей, автономных областей и национальных округов.

Законодательная реформа 1977-1978 годов, в ходе которой были приняты новая Конституция СССР (в 1977 году) и Конституция РСФСР (в 1978 году), включившие в себя отдельные главы, посвященные избирательной системе, сохранила общую схему избирательных комиссий: ЦИК — окружные — участковые избирательные комиссии. В состав комиссий входили представители КПСС, профсоюзов, ВЛКСМ, кооперативных и других общественных организаций, трудовых коллективов и собраний военнослужащих по воинским частям. Ряд существенных изменений коснулся полномочий избирательных комиссий: функции комиссии теперь зависели от ее уровня; к обязанностям добавился контроль за подготовкой и проведением выборов и распределение средств, выделенных на выборы. У избирателей появилась возможность обжаловать действия нижестоящих комиссий в вышестоящие. .

Вообще в это время избирательные комиссии чаще всего характеризовались как форма самоорганизации избирателей: предполагалось, что такой принцип работы — признак их истинной демократичности, так как государство де-юре практически не вмешивалось в их деятельность. Правда, и полномочия комиссий были не в пример уже, чем в последующие периоды.

В ходе начавшейся в 1985 году перестройки претерпела изменения и система избирательных комиссий.

На протяжении всего этого периода избирательные комиссии продолжали формироваться законодательными органами власти и отчитываться исключительно перед ними же.

В начале 1990-х годов на избирательные комиссии легла нагрузка по проведению выборов президента РСФСР, глав исполнительной власти в некоторых городах, а также по организации референдумов. Роль избирательных комиссий референдума брали на себя избирательные комиссии по выборам народных депутатов. Обязанности по проведению выборов президента РСФСР 12 июня 1991 года взяла на себя ЦИК по выборам народных депутатов РСФСР. Таким образом, организация большого количества выборов и референдумов способствовала формированию на высшем уровне постоянных комиссий, занимающихся выборами всех уровней. Соответственно, постепенно изменился и статус таких комиссий: из организаций, имеющих только общественный статус, они превратились в полноценные государственные органы (прежде всего, речь идет о ЦИК РФ и избирательных комиссиях субъектов федерации).

К этому же времени относится первая попытка общественного наблюдения за выборным процессом: в 1991 году Президиум Верховного Совета РСФСР рекомендовал зарегистрированным в РСФСР политическим партиям и массовым общественным движениям направить в ЦИК по своему одному представителю.

В 1993 году, впервые на профессиональной и постоянной основе, была создана ЦИК РФ, изначально — как комиссия по выборам в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, а после выборов, которые прошли 12 декабря 1993 года, указом прездента ее переименовали в ЦИК РФ, причем в том же указе был законодательно закреплен ее статус как высшей избирательной комиссии России.

В 1994 году был принят федеральный закон, определяющий особенности российской избирательной системы: «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». В нем закреплялись основные принципы деятельности избирательных комиссий:

Кроме того: